Вячеслав Ільченко про бюджет і бюджетний процес

[yes1111]

Сьогодні, в рамках циклу Praxis Politica, я приступаю до однієї із найбільш комплексних тем в політичній галузі: бюджету та бюджетному процесу. Ми будемо розбирати, що до чого, як воно працює, а головне - повинно працювати.

Спочатку я думав, що достатньо буде однієї статті, але коли я спробував просто тезово викласти все, що необхідно розібрати, уже вийшло більше десятка сторінок. І це були тільки тези, тобто визначення і основні поняття. Тому бюджетний процес я буду розглядати на протязі кількох статей, і постараюсь зробити це якомога простіше. Сподіваюсь, у мене вийде.

 

* * *

Praxis Politica. Incipit Liber Primus De Provisionem.

Перш за все необхідно усвідомити, що таке бюджет. Більшість уявляє собі його як велику табличку, в якій зведено всі прибутки і видатки держави за річний період, на зразок аудиторської. Стільки-то на оборону, стільки-то на освіту, стільки-то на утримання урядового апарату, і так далі. На практиці така табличка представляє собою лише додаток до величезного документу, який містить в собі посилання на закони, постанови, формули та норми, які в сумі представляють собою детальний фінансовий прогноз на рік уперед. Тому що від того, наскільки адекватно в бюджеті оцінено економічні процеси, які йдуть в державі, залежить, скільки грошей отримає держава і чи відповідатиме реальності ота табличка, що в додатку. А це зарплати, пенсії, гроші на купівлю стратегічних товарів, модернізація війська і решта речей, від яких буквально залежить виживання держави.

Фактично, бюджет представляє собою зведений результат функціонування всіх державних аналітичних агенцій та служб, пов'язаних з економікою. Якщо бюджет написано чітко, якісно, і в ньому все зрозуміло - значить, вони всі не дарма їли свій хліб весь минулий рік. Якщо бюджет написано "на колінці", абияк, із правками "заднім числом" - значить, економічний блок держави мінімум є непрофпридатним. Ще гірше, якщо замість бюджету так звана "пустографка", в такому випадку всіх, хто відповідав за бюджетний процес, слід гнати віником з служби. Вони нічим не кращі за поганих студентів, які все залишають на останній день перед сесією.

Бюджет - це комплексний підсумковий документ. Аналітичні записки, розмови в кулуарах, плани на серветках та інформаційні зливи в засобах масової інформації не є ані самим бюджетом, ані навіть частиною бюджетного процесу. Бюджет вважається зверстаним тоді, і тільки тоді, коли міністерство фінансів та апарат парламенту опублікує наступні документи:

- проект закону про бюджет (вкупі із усіма підсумковими цифрами);
- прийняті протягом року закони, що впливають на дохідну чи видаткову частину бюджету;
- законопроекти, які можуть змінити якусь із бюджетних статей, і можуть бути проголосовані протягом бюджетного процесу;
- висновки Рахункової комісії.

Ось чому підготовка чорнового варіанту бюджету повинна включати в себе:

- прогнози на коротку, середню і довгу перспективу;
- чітку постановку мети держави на наступний звітний період;
- чисельний (в грошах, тобто) аналіз результатів та наслідків кожної норми, яку планується закласти в бюджет;
- показники, які дозволяють оцінити, наскільки адекватний економічній ситуації бюджет в будь-який момент року;
- заохочувальні заходи, які дозволяють залучити до процесу всі суспільні кола;
- відкрите і результативне обговорення та спілкування всіх зацікавлених сторін.

Слід зауважити, що зацікавленими сторонами в даному випадку є всі прошарки населення, чиї прибутки залежать від норм, закладених в бюджет, і від чиєї діяльності залежать прибутки і видатки самого бюджету. Це не лише громадяни, яких в цьому процесі представляють політичні партії. Це також бізнес, малий і великий. Це різноманітні громадянські організації. Це журналістика. А в деяких випадках навіть представники інших держав, особливо, якщо держава не може вижити без іноземних інвестицій та вливань.

Тобто, сфера обговорення не просто велика, а дуже велика. Ось чому в розвинених країнах бюджетний процес не припиняється ніколи, і не залежить від того, який саме склад парламента, яка коаліція, хто при владі, і хто міністр економіки. Більше того, у випадку, коли бюджет не відповідає реальним економічним процесам, правки до нього вносяться якомога більш оперативно.

А для цього потрібна, по-перше, довіра до бюджетного процесу, а по-друге, прозорість не тільки самого цього процесу, а й всієї фінансової діяльності держави. Тільки тоді можна досягти узгодження всіх норм, які закладаються в бюджет, і, що важливіше, згоди всіх зацікавлених сторін на їх виконання.

В принципі, можна і просто спустити "згори" уже зверстаний бюджет, поставивши суспільство перед фактом. Але в такому разі бюджетний процес нічим не відрізнятиметься від радянської планової економіки, і надходження до бюджету необхідно буде буквально вибивати силовим порядком, або систематично залякувати суспільство. Призводить це, як правило, до краху економіки.

Щоб цього не сталось, використовується правило "чотири - дванадцять". Чотири принципи бюджетного процесу, і 12 його елементів. Ось вони:

Принципи бюджетного процесу
- Визначення головної мети та основних цілей держави. Під час формування бюджету необхідно чітко сформулювати, чого саме хоче добитись держава в наступному році, і саме це повинно правити за основу будь-якого рішення;
- Визначення різних стратегій досягнення поставлених цілей. Держава завжди повинна мати як мінімум два варіанти планів дій, в залежності від того, як може змінитись економіка в наступному році.
- бюджет повинен відповідати обраній основній стратегії досягнення мети, яку вибирають по принципу максимальної адекватності оцінки наявних ресурсів економіки;
- закладені в бюджеті норми повинні постійно (а не тільки перед прийняттям в парламенті) перевірятись по ключовим показникам, і оперативно коригуватись відповідно змінам в економіці.

Елементи бюджетного процесу:
- аналіз потреб суспільства, ранжування їх за пріоритетами і визначенням потрібних капіталовкладень;
- аналіз можливостей та труднощів, які пов'язані із задоволенням потреб суспільства;
- визначення, які саме потреби є найбільш нагальними: саме вони стануть основними цілями держави;
- фінансовий аналіз різних варіантів досягнення поставлених цілей;
- побудова алгоритмів їх досягнення, обов'язково варіабельних, із можливістю вибору;
- чіткий розподіл ролей та повноважень державних служб, які мають виконувати відповідні частки алгоритму;
- визначення основної стратегії досягнення цілей, яка акумулює в собі всі побудовані алгоритми;
- публічний процес підготовки і прийняття бюджету;
- розробка ключових показників для кожної статті бюджету;
- прийняття норм і законопроектів, необхідних для бюджету;
- моніторинг, постійна перевірка і визначення ефективності бюджетної політики;
- якомога оперативніше внесення змін.

Звідси випливає основна задача бюджетного процесу. Вона полягає не в отриманні траншів МВФ. Не у виконанні літери закону. І тим паче не у "відбуванні повинності", бо у когось білети на Канари пропадають.

Бюджетний процес призначений для того, щоб допомогти кожному члену суспільства - від пенсіонера до бізнесмена - приймати правильні та інформовані рішення відносно своєї діяльності в наступному році, і забезпечити таким чином розвиток економіки держави.

В ньому, як в дзеркалі, відбиваються всі тренди і процеси, які йдуть в суспільному житті, фінансовій сфері, приватному підприємництві та інформаційному секторі. Якщо він публічний і прозорий - люди будуть робити вірні висновки. Якщо він закритий і кулуарний - численні ошукані "зайомщики-кредитчики", і довгі черги малих підприємств на закриття будуть вічними.

Explicit Liber Primus De Provisionem.

Далі буде.

Вячеслав Ільченко
Джерело